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        國內政府引導基金達1171只,媒體發問:如何用足管好?

        來源:經濟日報  時間:2018-08-21 10:08  字號選擇:


        自2002年我國首只政府引導基金“中關村創業投資引導基金”成立至今,政府引導基金已走過16年歷程。第三方研究機構投中研究院統計顯示,截至2018年6月底,國內共成立1171只政府引導基金,總目標規模達5.85萬億元。2012年至2017年期間,引導基金數量、資金規模快速膨脹,到2017年底至2018年初,基金的數量和目標規模增速相對放緩,數量和目標規模同比增長率分別為9.79%和20.65%。如何看待引導基金快速發展的現象?怎樣管好用好政府引導基金?


        經歷5年發展“黃金期”


        政府引導基金是由政府出資并吸引社會資本,不以營利為目的,以股權或債權等方式投資于創業風險投資機構或新設創業風險投資基金,以支持創業企業發展的專項資金。


        自2005年到2017年間,監管部門先后發布《創業投資企業管理暫行辦法》《政府投資基金暫行管理辦法》《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》等10個文件,這些規章制度初步勾勒出政府引導基金的管理架構:政府出資設立投資基金,應當由財政部門或財政部門會同有關行業主管部門報本級政府批準,政府引導基金由國家發展改革委會同地方發展改革部門對政府出資產業投資基金業務活動實施事中事后管理,組織形式有公司型、合伙型、契約型。


        2012年至2017年間,伴隨著政策層面的規范指導和各級政府對市場化創業投資資本配置需求的持續增加,政府引導基金規模快速壯大,這5年間引導基金數量增加987只,復合年均增長率達45.47%。


        中國財政科學研究院院長劉尚希表示,發展政府引導基金,是實施供給側結構性改革的重要舉措,目的是引導和帶動社會資本“補短板”,投資重點領域和薄弱環節。根據相關規定,基金的投資方向和領域主要包括支持創新創業、中小企業發展、產業轉型升級、基礎設施和公共服務領域發展等4個方面。


        投中研究院院長國立波表示,從政府實際運作層面上看,設立政府引導基金有利于充分發揮財政資金杠桿放大效應,增加創業投資資本供給,減小通過市場配置創業投資資本帶來的市場失靈問題。中央層面的引導基金等調動了各方積極性,為基金應用提供更多實踐參考。各級政府為促進區域經濟發展和產業轉型升級,通過基金杠桿效應集聚社會資本,引導社會資本投向經濟發展重點領域和薄弱環節,克服初創企業和基礎設施項目融資困難。


        以2011年7月成立的國家科技成果轉化引導基金為例,該基金資金來源為中央財政撥款、投資收益和社會捐贈,主要用于支持轉化利用財政資金形成的科技成果,支持方式包括設立創業投資子基金、貸款風險補償和績效獎勵等。截至2018年6月底,國家科技成果轉化引導基金下設的創投子基金達到14只,基金規模約247.23億元。北京國科瑞華戰略性新興產業投資基金(有限合伙)、天津天創盈鑫創業投資合伙企業、新能源汽車科技創新(合肥)股權投資合伙企業(有限合伙)等子基金在促進信息技術、先進制造、新材料、生物醫藥、節能環保等領域發展貢獻良多。


        國立波表示,政府引導基金由引導社會資金進入創業投資領域的政策性基金,發展至今成為引導社會各類資本支持相關產業和領域發展的資金。其作用在于發揮政府引導作用,結合當地的產業機構和資源狀態,帶動社會資本投資到重點產業,推動創業與創新進程,實現產業結構優化升級和區域經濟協調發展。


        劉尚希認為,政府引導基金的數量和規模快速增長,主要與財政資金使用方式改變有關。過去政府支持產業發展,很多時候是直接給現金,直接給到具體項目和企業,相當于發補貼。雖然起到一定作用,但整體效果并不理想,還會在資金分配中滋生腐敗。通過引導基金按市場化方式運作,當企業發展壯大后再根據約定退出,財政資金可以收回后滾動使用,讓“一筆錢當兩筆錢花”。


        部分問題不容忽視


        但是,除了發展成績之外,政府引導基金也暴露出績效考核缺乏標準、出資人利益不一致、運作模式有待持續優化、出資能力受資管新規影響等一系列問題。


        “出現這些問題,有缺少績效考評體系的原因。”國立波認為,自2015年12月《關于財政資金注資政府投資基金支持產業發展的指導意見》明確將政府投資基金納入公共財政考核評價體系以來,監管部門開始探索建立財政資金注資政府投資基金的統計分析、考核評價等體系,但目前尚未從政策層面上建立統一的績效評價體系。


        在基金利益上,政府引導基金所投子基金是財政資金與社會資金的集合體,目標不大相同。國立波表示,政府為發揮導向作用和產業拉動效果通常不追求營利,而社會出資人則要求獲得財務回報。社會出資人在追求高財務回報的同時也相應愿意承擔更大的風險,而政府引導基金的財政資金在一定程度上傾向于確保本金的安全,風險承受能力和意愿相對較低。以上因素共同造成了政府引導基金存在出資人利益不一致情況。


        此外,受資管新規落地等監管政策趨嚴因素影響,通過結構化方式撬動銀行資金的政府引導基金,后續出資能力存在很大不確定性。


        “部分地方政府設立的引導基金五花八門,各部門競相設立不止一只基金,基金數量和類型增長過快,大有一哄而上的架勢,要注意防范其中的風險。”劉尚希說。


        多舉措優化基金發展


        要解決上述問題,首先應以引導基金為支點加快生態圈建設。國立波認為,政府引導基金應根據本地產業現狀,適當放寬對普通合伙人注冊地、返投比例、投資決策等方面的政策限制,集聚更多優秀合伙人與創業資源。其次,細化考核標準及績效結果應用。加強對基金“募、投、管、退”各關鍵環節,包括帶動后續融資、新增專利/知識產權、科技成果轉化等社會效益、基金收益、創新指標等方面進行定性與定量考核。再次,著力解決資本市場失靈問題。通過天使引導基金和創投引導基金,引導政府基金投小投早,在資本市場失靈環節發揮關鍵作用,避免過多后期投資對市場造成擠出效應。此外,優化基金管理機構市場運作機制與決策能力。通過公開遴選方式,將引導基金交由市場化基金管理團隊運作,提升資金的運用效率與質量。


        業內專家表示,針對引導基金膨脹等現象,應堅持按需規劃政府引導基金,避免各地一哄而上或者撒胡椒面式發展。一方面,簡化政府引導基金的職責,基金應有所為有所不為;另一方面,應創新模式吸引社會資本,使社會資本有興趣參與投資到風險高、回報低、周期長的領域中去,真正促進引導基金長遠健康發展。


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